Dernière mise à jour 6 mai 2024 13:54

Le Trésor National émet des bons et obligations pour les besoins de dépenses de l’état mais aussi pour le solde et l’amortissement de la dette existante. Pour 2024, les émissions de dette dépasseront 1400 milliards de FCFA ; la part du budget national allouée au paiement des intérêts est en nette augmentation, et représente déjà 1,4 fois le budget alloué à la santé. Dû au renchérissement des conditions de l’emprunt sous-régional, le Mali, dans sa loi des finances 2024, préconise le recours aux « emprunts extérieurs concessionnels et les obligations du trésor à maturité longue ». Ce plan a du mal à être mis en œuvre.

La panique de mars

Le 20 mars dernier, le Trésor émet des titres de dette, dont une obligation assimilable du Trésor (OAT) sur une durée de 36 mois à un taux fixe de 6,15%. Cet OAT d’une valeur nominale de 10 000 FCFA est émise par adjudication – les titres sont mis aux enchères et octroyés aux plus offrants. Les acheteurs de cette dette souveraine peuvent – suivant le taux d’épargne et la perception du risque – proposer une valeur d’achat pour le titre. Le risque encouru par l’acheteur comprend plusieurs facteurs dont,

• • La capacité de remboursement et le risque de défaut de l’émetteur
• • La stabilité politique – l’instabilité peut entrainer des retards et défauts de paiement
• • La stabilité du taux d’intérêt sur le marché – une augmentation (future) des taux d’intérêt diminue la valeur réelle du titre (à taux fixe)
• • Le taux d’inflation – une inflation galopante rend le titre (à taux fixe) moins attrayant
• • La liquidité du titre – un titre négociable sur un marché secondaire est plus attrayant

Le processus d’adjudication (organisé par UMOA Titres¹, voir un exemple à la fin de cet article) retient les meilleures offres d’achat et détermine le prix d’acquisition (prix marginal) ; plus la perception de risque est élevée, plus la décote sera importante.

Le Trésor malien avait également émis des bons assimilables du Trésor (BAT) pour 3 et 12 mois (court terme). Le processus d’adjudication pour les bons est similaire à celui des obligations ; à la différence que l’offre est généralement sur un taux d’intérêt, et chaque soumissionnaire retenu paie le taux qu’il a lui-même proposé, contrairement à l’OAT où un prix unique est fixé.

Le Trésor malien proposait de lever 25 milliards FCFA ; il n’en a levé que 19,2. Il n’y avait pas beaucoup de demande pour l’OAT et les propositions avaient une forte décote de 8%. Les soumissionnaires étaient plutôt intéressés par les offres à court terme ; 99,2% des soumissions étaient pour les BAT de 3 et 12 mois ; pourtant l’objectif assigné du Trésor était de limiter ces bons à 8% du total à lever². Pire, les taux d’intérêt moyens après adjudication étaient 7,64% et 8,49%³ — au moins 3 fois le taux moyen de la dette existante.

	BAT – 3mois	BAT -12 mois	OAT – 36 mois
Taux/Prix Marginal	8,00%	8,50%	9200,00 FCFA
Taux/Prix Moyen	7,64%	8,49%	9289,65 FCFA
Soumissions (milliards FCFA)	15,698	9,449	0,594
Soumissions Retenues (milliards FCFA)	9,668	9,378	0,162

Au ministère des finances, c’est la consternation. Cette prestation vient confirmer (a) le peu d’engouement pour la dette du Trésor malien et (b) les difficultés à venir pour le reste de 2024. Dans une levée de fonds 2 semaines plus tôt (6 mars), le Trésor était arrivé à mobiliser la quantité voulue, mais à des taux encore plus élevés, avec les bons représentant 72,8% de la demande.

Pour cette levée de fonds du 6 mars, le Trésor avait proposé deux BAT (6 et 12 mois) ainsi qu’une OAT de 36 mois pour un total de 25 milliards FCFA. Pour l’OAT, la décote du prix — 10% — était la plus élevée encore enregistrée ! Le taux moyen d’intérêt du BAT de 12 mois se chiffrait à 8,96%. À titre de comparaison, le Trésor ivoirien réussissait à lever 40 milliards FCFA avec un BAT de 12 mois à un taux de 6,8%. Deux jours plus tard, le Trésor sénégalais levait 20 milliards avec un BAT de 12 mois au taux de 7,15%. Le marché était certes difficile, mais encore plus pour le Mali.

	BAT – 6 mois	BAT -12 mois	OAT – 36 mois
Taux/Prix Marginal	8,49%	9,10%	9 000,00 FCFA
Taux/Prix Moyen	8,22%	8,96%	9 005,00 FCFA
Soumissions (milliards FCFA)	1,807	18,326	7,837
Soumissions Retenues (milliards FCFA)	0,900	18,301	6,837

	Date d’Émission	Taux d’Intérêt	Montant Levé
Mali	6 mars 2024	8,96%	18 Milliards FCFA
Côte d’Ivoire	6 mars 2024	6,80%	40 Milliards FCFA
Sénégal	8 mars 2024	7,15%	20 Milliards FCFA

La perception de risque pour la dette malienne semble être relativement élevée par rapport à ces deux autres pays. Basé sur ces chiffres, un emprunt de 25 milliards FCFA payé sur 12 mois en 4 tranches couterait au Mali respectivement 344 millions FCFA et 326 millions FCFA de plus qu’un emprunt similaire par la Côte d’Ivoire et le Sénégal.

	Côte d’Ivoire	Sénégal	Mali
Taux d’intérêt annuel	6,8000%	6,9145%	8,9615%
Paiements / an	4	4	4
Intérêts payés (millions FCFA)	1071,5	1089,6	1415,7
Intérêts comparés au Mali (millions FCFA)	-344,3	-326,1	—

Pourquoi le Mali emprunte autant ?

Depuis 2014, le budget malien est largement déficitaire ; au cours des 4 dernières années (2021-2024), avec l’arrivée des militaires au pouvoir, le déficit a gonflé de façon notable, se chiffrant entre 600 et 700 milliards de francs CFA par an, avec une moyenne de 661 milliards, comparé à une moyenne de 347 milliards sur les quatre années précédentes (2017-2020). Ces déficits s’ajoutent à la dette nationale et doivent être financés par l’emprunt ; en tout, 4356 milliards FCFA de déficit cumulé depuis 2015 ; 61% de ce montant a été accumulée seulement à partir de 2021.

Cette accélération de l’emprunt a été encouragée par la baisse des taux directeurs de la banque centrale (BCEAO, Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest) décidée pour contenir la menace que posait Covid-19 aux économies des pays de la sous-région. En mars 2020, la banque centrale annonçait un assouplissement des conditions du crédit et une baisse des taux directeurs. Le graphique qui suit montre que pendant 2 années le taux moyen de crédit est resté bloqué à 2%. Quasi-simultanément, l’inflation dans la sous-région a pris l’ascenseur, dopé en partie par la crise mondiale mais aussi par le crédit facile. La BCEAO, soucieuse de la poussée inflationniste ainsi que la diminution de ses réserves de change, finit par fermer les robinets du crédit pour circonscrire l’inflation – Le cout du crédit prend l’ascenseur à partir de septembre 2022.

L’inflation est aujourd’hui largement maitrisée, mais la BCEAO, après une intervention spéciale de rachat de titres⁴ (juin et septembre 2023), a encore augmenté ses taux en septembre et décembre 2023 pour juguler la réduction de ses réserves de change, qui étaient passées de $24,2 milliards en décembre 2021 à $15,6 milliards en décembre 2023. Le coût de l’emprunt en 2024 reste élevé et devrait le rester dans le moyen terme.

Pour le Trésor malien, cette augmentation du coût du crédit ne s’accompagne pas d’une baisse de l’emprunt ; au contraire, l’état, désormais habitué au crédit facile, emprunte de plus belle. Le déficit budgétaire reste quasiment inchangé entre le budget de 2023 (690 milliards FCFA) et celui de 2024 (683 milliards FCFA). Mais à 8-10% de taux d’intérêt pour les nouveaux emprunts, cela devient très vite intenable.

Pour le budget 2024, le service de la dette s’élève à 233 milliards FCFA – une augmentation de 11,6% par rapport à 2023. Les besoins de financement pour 2024 s’élèvent à 1509 milliards FCFA, dont 682,8 pour financer le déficit budgétaire de 2024 et 808,5 pour l’amortissement de la dette existante. L’essentiel de ces besoins doit être financé par le recours à la dette.

Les besoins de financement du mois d’avril dépassent largement ceux de janvier, février et mars; et c’est cette situation qui est à la source de la panique de mars. Non seulement le Trésor malien fait face à des taux élevés, mais les financiers ne semblent pas être disposés à prêter dans le long terme ; un emprunt sur 3 mois a pour conséquence un retour fréquent sur le marché. De fait, le Trésor se retrouve en perpétuelle demande, avec des taux toujours croissants.

Le graphique qui suit montre les besoins de financements mensuels – d’avril à décembre, il y a une moyenne mensuelle de 98 milliards à trouver. Cet échéancier sera inéluctablement révisé à la hausse pour le reste de l’année si le Trésor n’arrive à émettre que des bons de 3 à 6 mois.

Convocation au ministère

Le 25 mars 2024, quatorze banques, trois sociétés d’intermédiation, le Pari Mutuel Urbain (détenu à 75% par l’état), ainsi que l’Institut Nationale de Prévoyance Sociale (protection sociale et caisse de retraite) et la Caisse Nationale d’Assurance Maladie sont convoqués au ministère des finances pour une séance d’information sur les emprunts du Trésor. Le ministère explique son besoin ardent de voir ces institutions de crédit acheter les émissions à long terme. La réunion avait, selon des sources, plutôt l’allure d’une mise en demeure. Pour les banques dans lesquelles l’état est actionnaire ou exerce un contrôle de facto (ex., BDM, BMS, BNDA et BIM), la situation s’annonce difficile – elles sont littéralement sommées de prêter au Trésor aux dépends de la clientèle privée.

Retour à la case départ

Le 17 avril, le Trésor revient sur le marché de la dette ; pour emprunter 25 milliards FCFA sur le long terme. Il propose une BAT de 12 mois et deux OAT de 36 et 60 mois respectivement. Encore une fois, le Trésor n’arrive pas à lever le montant total ; seulement 20,4 milliards FCFA ; la quasi-totalité de la demande allant sur le bon de 12 mois à un taux moyen de 8,57%. 170 millions FCFA sont levés sur 36 mois, soit 0,83% du total, rien pour l’obligation sur 60 mois. L’opération est très loin d’être un succès.

	BAT – 12 mois	OAT – 36 mois	OAT – 60 mois
Taux/Prix Marginal	8.95%	9210,00	–
Taux/Prix Moyen	8.57%	9236.00	–
Taux OAT		6,15%	6,35%
Soumissions (milliards FCFA)	20,37	7,19	0.026
Soumissions Retenues (milliards FCFA)	20,22	0,17	0.000

Le marché de l’emprunt s’est clairement détérioré pour tous les pays mais pour le Trésor malien un risque supplémentaire semble exister. Pour exemple, le 23 avril, le taux appliqué par le marché au Trésor ivoirien pour un emprunt de 12 mois était 6,65% ; pour le Togo (26 avril) c’était 7,10%; nettement en dessous du taux de 8,57% pour le Mali. Le même phénomène observé en mars.

L’année 2023 marque clairement la fin du crédit facile; les conditions de l’emprunt sont devenues nettement plus draconiens. Un emprunt de 10 milliards FCFA sur 12 mois avec 4 paiements trimestriels couterait en intérêts payés 219 millions FCFA au taux de décembre 2022 (3,5%); le même emprunt au taux de mars 2024 (8,96%) coute 566 millions FCFA en intérêts.

Prêts concessionnels et emprunts extérieurs

44,8% de la dette du Mali est extérieure; 73,2% de cette dette est libellé en Euros ou Dollars américains — à quasiment parts égales. Une dette extérieure présente un risque supplémentaire lié au taux de change; mais la stabilité du franc CFA atténue largement ce risque. L’avantage de cette dette extérieure est le taux d’intérêt; en moyenne, le Mali paye 1% de taux d’intérêt pour cette dette extérieure. Il s’agit généralement de prêts concessionnels, octroyés par la Banque Mondiale et le Fond Africain de Développement⁵.

L’emprunt extérieur avait pourtant été mis au cœur de la stratégie nationale d’optimisation de la dette depuis 2023⁶. Mais les objectifs tardent à être atteints ; en 2023, le Mali prévoyait un ratio de 8% d’emprunts extérieurs ; à la fin de l’année ce ratio était à 2,8% (contre 6,3% en 2022). Le ministère des finances explique la situation en ces termes:

Ce faible niveau de réalisation attendu s'explique, d'une part, par la suspension de la coopération avec certains partenaires et, d'autre part, par la suspension momentanée des décaissements avec d'autres partenaires. A cela s'ajoutent les effets de la crise sécuritaire qui impactent la mise en œuvre de certains projets. Au regard des difficultés ci-dessus évoquées, il serait difficile d'atteindre l'objectif initialement fixé. 
(Loi des finances 2024)

De quels partenaires s’agit-il? Que s’est-il vraiment passé pour que les robinets de l’emprunt extérieurs se soient brusquement fermés depuis 2022?

Véto Américain

En 2022, le ministère des finances malien sollicite l’aide du FMI pour l’obtention d’un financement afin de juguler les effets de la crise alimentaire engendrée par la guerre russo-ukrainienne. Le Mali sollicite également un financement de la facilité élargie de crédit pour soutenir sa balance des paiements. Discrètement, l’institution fait savoir à Bamako qu’il y a un blocage dans les engrenages: Washington gèle toute aide financière à Bamako.

En mars 2023, Eric Meyer, le sous-secrétaire adjoint américain en charge de l’Afrique au Département du Trésor (ministère des finances) délivre un message, sans équivoque, au gouvernement malien. Le Mali n’aura aucun financement du FMI, ni de la Banque Mondiale ou encore de la Banque Africaine de Développement (et le Fond Africain de Développement); la seule exception sera le financement pour l’aide humanitaire et sociale. Meyer évoque la présence de la milice Wagner au Mali comme raison de cette posture. Bamako choisit de mettre en avant sa souveraineté et l’indépendance dans ses choix.

La confirmation du durcissement de la position américaine viendra 4 mois plus tard. En Juillet 2023, 3 officiers supérieurs de l’armée malienne, dont le ministre de la défense, le colonel Sadio Camara, sont mis sous sanctions du Département du Trésor américain. Lui et les deux autres, le colonel Alou Boï Diarra, chef d’état-major de l’armée de l’air et son adjoint, le lieutenant-colonel Adama Bagayoko, sont accusés d’avoir facilité le déploiement et l’expansion des activités de la milice Wagner au Mali et contribué à ses « activités malveillantes » sur le territoire malien.

Le Mali a pourtant désespérément besoin de fonds. Des 117,4 milliards FCFA que le Trésor espérait lever sur les marchés en avril 2024, seulement de 20,4 milliards ont été levés. Sur les 97 milliards FCFA qui restent à lever, s’ajouteront 92,5 milliards FCFA pour le mois de mai et 116,2 milliards FCFA pour juin; des sommes absolument colossales.

Le 30 avril dernier, le FMI a finalement conclu un accord provisionnel de $120 millions (74 milliards FCFA) que Washington devra approuver⁷. Le financement est au titre du guichet « chocs exogènes » de la facilité de crédit rapide. Les fonds couvriront des besoins humanitaires, des dépenses pour l’éducation, l’accès à l’eau potable, et le domaine de la santé. Parallèlement, le Mali a également sollicité auprès de la Banque Mondiale une reprogrammation d’un montant de $15,2 millions (9,3 milliards FCFA) pour l’achat d’engrais; le programme initial, le Projet de Développement de la Productivité et de la diversification Agricole dans les Zones Arides du Mali, avait été approuvé en 2018.

L’état a pourtant un besoin urgent d’argent ; si les conditions de l’emprunt sur le marché sous-régional ne s’améliorent pas et que Bamako et Washington ne trouvent pas un terrain d’entente, il est difficile d’imaginer comment le Trésor pourra exécuter son plan de financement. 94% des recettes fiscales de l’état au Mali vont dans les salaires, le paiement des intérêts de la dette et les charges de fonctionnement de l’état. Clairement, cela ne laisse pas une grosse marge de manœuvre. Sans une intervention des pays du BRICS⁸ ou les pays du Golfe, le Trésor n’aura pas beaucoup d’options.

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1. UMOA Titres, basé à Dakar a été créé en 2013 par la BCEAO (Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest) comme une agence régionale d’appui à l’émission et à la gestion des titres publics des États de l’UMOA. L’agence accompagne les Trésors Publics des pays membres pour la levée de fonds, ainsi que le placement de leurs excédents de trésoreries. ↩︎
2. L’objectif du Trésor était un ratio de 13% de bons (court terme) et 87% d’obligations (long terme). Au 31 décembre 2023, les émissions de bons (moins de 12 mois de maturité) représentaient 38% de l’emprunt de l’année. contre 62% pour les obligations. Les conditions de l’emprunt s’étaient déjà détériorés 2023. ↩︎
3. A la fin de l’année 2023, le taux d’intérêt moyen de la dette existante du Mali était 2,6%; pour la dette levée sur le marche sous-régional, le taux moyen est 3,9%. ↩︎
4. La BCEAO a organisé en 2023, deux opérations de rachat de titres sur le marché secondaire, afin permettre aux banques de d’épurer leurs portefeuilles, et relancer l’emprunt. Une première opération s’est tenue le 30 juin 2023 pour 1003 milliards de FCFA, et une seconde le 26 septembre pour 933 milliards de FCFA. Une troisième opération de 77 milliards FCFA a été programmée le 8 mai 2024 pour le rachat des titres du Niger, ce pays étant sous embargo lors de l’opération de septembre. ↩︎
5. A la fin de l’année 2023, les principaux créanciers du Mali sont la Banque Mondiale (47,11 %), le Fond Africain de Développement (16,43%) et la Chine (9,60%). Les prêts de la BM et du FAD présentent les plus bas taux d’intérêt, environ 0,75%. ↩︎
6. La stratégie d’endettement pour la période 2023-2025 consiste à l’extension de la maturité de l’emprunt sous-régional et le recours aux prêts extérieurs concessionnels et semi-concessionnels. Ces prêts extérieurs devaient représenter 18% des emprunts du Trésor; pour 2023, le ratio devait s’établir à 8% avant une accélération pour 2024 et 2025. ↩︎
7. Au Fond Monétaire International et à la Banque Mondiale, les États-Unis disposent d’une minorité bloquante qui lui confère un quasi droit de véto.
   À la Banque Mondiale, du fait de ses parts (15%), les États-Unis ont une minorité bloquante lors des votes importants (ex., changement de statuts) et le fait que le president soit directement nommé par Washington confère de facto un droit de véto aux États-Unis; les decisions d’allocation de crédit n’arrivent même pas au vote sans l’accord du bureau éxécutif de la banque, dirigé par son président.
   Au Fond Monétaire International, les États-Unis ont 17 % des voix. Mais puisque toutes les décisions majeurs nécessitent 85 % des voix, le pays dispose là aussi d’un droit de véto de facto. ↩︎
8. Le regroupement initié par le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine en 2009, rejoints par l’Afrique du Sud en 2011, puis élargi en 2024 à l’Égypte, les Émirats arabes unis, l’Éthiopie et l’Iran. Les pays BRICS ont crée la Nouvelle Banque de Développement pour financer des projets de développement, sans le genre de conditions contraignantes exigées par le FMI. ↩︎